安徽省宣城市宣州區(qū)紀(jì)委監(jiān)委緊盯以培訓(xùn)等名義搞公款旅游問(wèn)題，深入轄區(qū)景區(qū)內(nèi)摸排走訪，著力發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。圖為該區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察干部在某景區(qū)了解相關(guān)情況。何冬霞 攝

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用。領(lǐng)導(dǎo)干部必須時(shí)刻清楚這一點(diǎn)，做到公私分明、克己奉公、嚴(yán)格自律。”黨的十八大以來(lái)，黨中央把糾治公款旅游問(wèn)題作為落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神的重要內(nèi)容，推動(dòng)各地區(qū)各部門(mén)各單位嚴(yán)管?chē)?yán)治，多管齊下狠剎歪風(fēng)邪氣，取得了顯著成效，人民群眾看到了實(shí)實(shí)在在的變化。但不容忽視的是，少數(shù)黨員干部公私不分、以權(quán)謀私，仍然頂風(fēng)違紀(jì)，利用公款“借殼游”“傍會(huì)游”“順道游”。這種行為既浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)，又滋長(zhǎng)享樂(lè)奢靡之風(fēng)，群眾深?lèi)和唇^，必須嚴(yán)肅查處?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第一百一十五條對(duì)公款旅游行為及其適用的處分種類(lèi)和幅度作出了規(guī)定。

　　●《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

　　第一百一十五條 有下列行為之一，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分：

　?。ㄒ唬┕盥糜位蛘咭詫W(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游；

　?。ǘ└淖児珓?wù)行程，借機(jī)旅游；

　?。ㄈ﹨⒓铀芾砥髽I(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)，借機(jī)旅游。

　　以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(guó)（境）旅游的，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，依照前款規(guī)定處理。 

　　【立紀(jì)沿革】

　　2003年《條例》將“用公款旅游或者以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款出國(guó)（境）旅游”的行為規(guī)定在第七十八條“揮霍浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)”條款中。2015年修訂《條例》時(shí)將公款旅游相關(guān)內(nèi)容單列為一條，即第九十八條，同時(shí)將2010年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第三條第（四）項(xiàng)“用公款旅游或者變相用公款旅游”內(nèi)容吸收進(jìn)來(lái)。2018年修訂《條例》時(shí)，根據(jù)公款旅游出現(xiàn)的隱形變異新問(wèn)題，在第一百零五條新增了“以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游”“改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游”“參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)，借機(jī)旅游”的表現(xiàn)形式，將第（二）項(xiàng)“以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(guó)（境）旅游的”修改為第二款，表述更明確，內(nèi)涵更豐富。2023年修訂《條例》時(shí)，在第一百一十五條第二款“變相用公款出國(guó)（境）旅游”中增加“直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”的表述，進(jìn)一步明確違紀(jì)主體。

　　【違紀(jì)構(gòu)成】

　　一、違規(guī)性

　　第一，須有公款旅游的客觀行為。根據(jù)本條規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐，公款旅游行為一般包括以下類(lèi)型。

　　1.直接組織、參加公款旅游。這里的“公款”，一般是指以錢(qián)款為表現(xiàn)形式的公共財(cái)產(chǎn)，包括國(guó)有資產(chǎn)中的錢(qián)款，勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)中的錢(qián)款，也包括用于公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專(zhuān)項(xiàng)基金中的錢(qián)款，國(guó)有或者集體單位占有、管理、使用的其他錢(qián)款，等等。是否使用公款，是判斷是否構(gòu)成本條違紀(jì)的關(guān)鍵。比如，由管理和服務(wù)對(duì)象支付費(fèi)用的旅游行為，因未使用公款，故不構(gòu)成本條違紀(jì)，但違反《條例》第一百零一條之規(guī)定，構(gòu)成接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)安排的違紀(jì)。

　　2.變相公款旅游。黨的十八大以來(lái)，隨著糾治“四風(fēng)”工作持續(xù)深入推進(jìn)，明目張膽的公款旅游得到有效遏制，但相關(guān)問(wèn)題具有頑固性、反復(fù)性，還存在隱形變異的情況。有的打著培訓(xùn)、開(kāi)會(huì)等幌子，巧立名目“借殼游”；有的帶上親屬朋友，夾帶私事“順道游”；有的兩天開(kāi)會(huì)、三天旅游，絞盡腦汁“傍會(huì)游”；也有一些黨委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，將考察培訓(xùn)當(dāng)成“隱性福利”，搞以集體活動(dòng)、職工療養(yǎng)為名的“福利游”。這些行為的本質(zhì)都是以公務(wù)之名行旅游之實(shí)，屬于本條第一款第（一）項(xiàng)所規(guī)定的“變相公款旅游”。

　　3.改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“本規(guī)定所稱(chēng)國(guó)內(nèi)公務(wù)，是指出席會(huì)議、考察調(diào)研、執(zhí)行任務(wù)、學(xué)習(xí)交流、檢查指導(dǎo)、請(qǐng)示匯報(bào)工作等公務(wù)活動(dòng)”。公務(wù)行程必須嚴(yán)格圍繞公務(wù)活動(dòng)展開(kāi)，科學(xué)安排時(shí)間、內(nèi)容、路線及人員數(shù)量，確保計(jì)劃性、規(guī)范性和透明度，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自改變。若擅自改變行程，比如，該去A地但去了B地，或者該去A地但實(shí)際未去，抑或雖然去了該去的地方卻壓縮行程，空出時(shí)間游山玩水，等等，則屬于本條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的“改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游”的行為，違反廉潔紀(jì)律。如果改變公務(wù)行程，繞道探親訪友、辦理私事，且未向組織如實(shí)報(bào)告，則屬于《條例》第八十一條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定的“不按要求報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人去向”的行為，違反組織紀(jì)律；報(bào)銷(xiāo)辦理私事所產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用的，同時(shí)違反廉潔紀(jì)律，應(yīng)按照擇一重處原則認(rèn)定違反組織紀(jì)律或者廉潔紀(jì)律。

　　4.參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)，借機(jī)旅游。這項(xiàng)規(guī)定的行為本質(zhì)也是一種變相公款旅游，之所以單獨(dú)規(guī)定為一項(xiàng)，是因?yàn)檫@種情況下的旅游費(fèi)用往往由所管理企業(yè)、下屬單位用公款支付，更加隱蔽、特殊。實(shí)踐中，要精準(zhǔn)識(shí)別、準(zhǔn)確定性。

　　5.變相用公款出國(guó)（境）旅游。主要是指，無(wú)出國(guó)（境）公務(wù)，組織或者參加到國(guó)（境）外公款旅游，包括以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(guó)（境）旅游。這是本條第二款規(guī)定的行為。另外，實(shí)踐中還有一種公款出國(guó)（境）的行為，如《條例》第一百四十六條規(guī)定的“以不正當(dāng)方式謀求本人或者其他人用公款出國(guó)（境）”情形，包括以虛報(bào)出國(guó)（境）公務(wù)等方式騙取出國(guó)（境）批準(zhǔn)；將一個(gè)團(tuán)組拆分為若干團(tuán)組等違反因公出國(guó)（境）審核審批管理規(guī)定；以偽造資料等形式安排與出國(guó)（境）公務(wù)無(wú)關(guān)人員出國(guó)（境），對(duì)此，應(yīng)認(rèn)定違反工作紀(jì)律。

　　第二，情節(jié)較輕即可構(gòu)成違紀(jì)。作風(fēng)問(wèn)題本質(zhì)上是黨性問(wèn)題，衡量黨性強(qiáng)弱的根本尺子是公私二字。黨員干部必須始終站在黨和人民立場(chǎng)上，把黨和人民利益放在首位，做到公私分明、先公后私、克己奉公，這是黨性要求。公款旅游與黨性要求完全背離，將公款用來(lái)旅游，本質(zhì)是假公濟(jì)私、損公肥私，構(gòu)成本條違紀(jì)，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分。實(shí)踐中，情節(jié)輕重應(yīng)結(jié)合公款旅游的次數(shù)、人數(shù)，公款的來(lái)源、數(shù)額，公款旅游的后果、不良影響，以及當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合判斷。

　　第三，責(zé)任主體須是直接責(zé)任者或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》第三十九條、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第六條關(guān)于責(zé)任主體區(qū)分的規(guī)定把握處理。認(rèn)定相關(guān)人員的責(zé)任，重點(diǎn)收集審查以下證據(jù)：根據(jù)“三定”方案、分工文件等，證明在公款旅游活動(dòng)中所起作用，包括系領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、直接主管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，還是應(yīng)管或者參與決策和工作的其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員；結(jié)合公款旅游行為的發(fā)起、決策及組織的具體過(guò)程和具體分工情況，證明對(duì)公款旅游行為所起作用，包括系直接決定或者提議，還是授意、指使他人組織公款旅游，或者對(duì)公款旅游行為明知而不制止，對(duì)有關(guān)人員提出的糾正意見(jiàn)未采納等。

　　二、有責(zé)性

　　本違紀(jì)行為的主觀方面是故意，即明知其公款旅游行為違反相關(guān)規(guī)定，仍故意實(shí)施該行為。這里的“明知”，包括明知有直接旅游或者變相旅游的行為、明知直接或者變相用公款支付或者報(bào)銷(xiāo)旅游費(fèi)用、明知使用公款旅游未予以制止等。對(duì)公款旅游行為事前參與策劃與事后認(rèn)可，皆構(gòu)成本條的故意。

　　【其他需要注意的問(wèn)題】

　　參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)借機(jī)旅游與接受管理和服務(wù)對(duì)象提供的旅游活動(dòng)安排的區(qū)別。上述兩種行為均是違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的表現(xiàn)，均屬于享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)中的“公款旅游以及違規(guī)接受管理和服務(wù)對(duì)象等旅游活動(dòng)安排”，但二者存在較大不同。參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動(dòng)，借機(jī)旅游，雖沒(méi)有在自己?jiǎn)挝粓?bào)銷(xiāo)旅游產(chǎn)生的費(fèi)用，但花費(fèi)均由所管理的企業(yè)或者下屬單位支付，主要侵犯了公款管理制度，揮霍浪費(fèi)了公款；而接受管理和服務(wù)對(duì)象提供的旅游活動(dòng)安排則是侵犯了職務(wù)行為的廉潔性。

　　關(guān)于公款旅游的費(fèi)用。對(duì)公款旅游行為，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)定使用公款支付的數(shù)額，并依規(guī)依紀(jì)依法責(zé)令相關(guān)人員退賠相關(guān)費(fèi)用。對(duì)有證據(jù)足以準(zhǔn)確認(rèn)定具體數(shù)額的，由相關(guān)人員全額退賠；對(duì)因時(shí)間久遠(yuǎn)、書(shū)證缺失等原因無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分和認(rèn)定具體數(shù)額的，由相關(guān)人員按照折價(jià)數(shù)額作主動(dòng)登記上交處理。（作者 山東省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室）